Ruimtelijke ordening is een voortdurend gevecht met de verstedelijking en de relatie tussen stad en platteland. In de Vijfde Nota is de sterke behoefte aan ruimte voor verschillende functies in de nabije toekomst geïnventariseerd en als uitgangspunt genomen. In hectares gaat om een oppervlakte ter grootte van de provincie Zuid-Holland. Tegelijkertijd wordt stelling genomen tegen verstedelijking van het platteland. De in de Nota geïntroduceerde contourenplanologie moet de scheiding tussen stad en platteland veiligstellen: gemeenten moeten rode en groene contouren gaan trekken om stedelijke groei te beperken en natuur te beschermen. Deze zaken zijn breed uitgemeten in de media. Wat echter niet door de media is opgepikt, is het feit dat de nota op een aantal punten sterk is beïnvloed door beleidsvoorstellen en -initiatieven uit het Noorden. Zo wordt voorgesteld om, naar het voorbeeld van het Kompas van het Noorden, ontwikkelingsprogramma’s voor de verschillende landsdelen op te stellen, waarmee een richtinggevende visie kan ontstaan voor gebiedsgerichte uitwerkingen op lagere bestuurlijke en functioneel-ruimtelijke niveaus.
Contouren voor het Noorden
In februari zijn de consequenties van de Vijfde Nota voor het Noorden des Lands aan de orde gesteld tijdens het congres ‘Vijfde Nota: Contouren voor het Noorden’. Het was een initiatief van de Faculteit der Ruimtelijke Wetenschappen van de RUG, in samenwerking met de Rijksinspectie voor de Ruimtelijke Ordening. In zijn openingswoord zette Commissaris van de Koningin van Groningen Hans Alders de toon: de Vijfde Nota gaat vooral over wat er niet mag. De nota zou meer moeten uitgaan van de ruimtelijke dynamiek, zoals die ook in Noord-Nederland aanwezig is. Vanuit dat perspectief zal er naar de te beschermen functies gekeken moeten worden. Ook Noord-Nederland, zo stelt Alders, is gebaat bij dit perspectief van ontwikkelingsplanologie.
Verdichting en verruiming
Groningen’s gedeputeerde Marc Calon schoof de provinciale omgevingsplannen van Drenthe en Groningen naar voren om te laten zien dat de Noordelijke provincies het in ieder geval goed hebben begrepen. Daar waar het rijk na een trits van sectorale plannen in een integrale Vijfde Nota allerlei beleid probeert te omvatten, komen Drenthe en Groningen met integrale omgevingsplannen die juist de basis kunnen zijn voor sectorale uitwerking. Een belangrijke reden hiervoor is de wens van een hoge ‘participatiegraad’ bij de totstandkoming van de plannen: eerst naar de mensen gaan om te kijken wat ze willen, en in gezamenlijkheid komen tot doelstellingen. Verwijzend naar de contourenplanologie die het rijk voorstelt om stad en platteland te scheiden, meent Calon dat we het in het Noorden wel eens zijn over de doelen die bij de contourenplanologie horen ? verdichting binnen de contour, verruiming erbuiten ? maar dienen we vragen te stellen over de manier waarop. Laten we het aan gemeenten over om rode contouren te trekken waarbinnen ze hun stedelijke ontwikkeling moeten laten plaatsvinden? Of moeten hogere overheden hier nadrukkelijker bij betrokken worden? Ook moeten we ons afvragen of ruimtelijke ontwikkeling voor termijnen van bijvoorbeeld tien jaar vast te leggen is door rode strepen op de kaart. En is ruimtelijke ontwikkeling, ook in het Noorden, niet een dynamisch en moeilijk te beteugelen proces? Er zullen, zo meent Calon, ook andere instrumenten nodig zijn om in het Noorden stad en land te scheiden. Een daarvan is de onlangs voorgestelde ‘openruimteheffing’, een voorstel tot het leggen van zware heffingen op het bouwen in open gebied. Met een financieel instrument als de openruimteheffing kan ook een ander, typisch Noordelijk vraagstuk worden beslecht. Het Noorden heeft namelijk niet zozeer een kwantitatieve behoefte – bijvoorbeeld het aantal nieuw te bouwen woningen, of de hoeveelheid te ontwikkelen hectares bedrijventerreinen – maar veel meer een kwaliteitsprobleem met betrekking tot de fysieke omgeving gaat. Zowel de steden als het platteland hebben een kwaliteitsimpuls nodig, wat veel geld zal vragen. Met instrumenten als de openruimteheffing kan de regio zelf middelen genereren om de behoefte aan omgevingskwaliteit te steunen.
Landschap is het goud van het Noorden
Riek Bakker, bekend vanwege haar betrokkenheid bij de Regiovisie Groningen-Assen en de Corridorstudie A7, beaamt dat het Noorden vooral behoefte heeft aan kwalitatief beleid. Bovendien is volgens haar de echte opgave voor het Noorden niet zozeer het beteugelen van stedelijke groei, als wel de transitie die de landbouw doormaakt. De landbouw is nu nog de meest bepalende factor voor het landschappelijke gebied, maar dit is snel aan het veranderen. Bakker ziet het landschap als het ‘goud van het Noorden’. Nu zich hier grote ruimtelijke veranderingen zullen voltrekken, zal de vraag dan ook moeten zijn hoe we met dit landschap om willen gaan. ‘Landschappelijke pracht’ moet hét thema worden, vindt Bakker. Moeten we bijvoorbeeld de Veenkoloniën de periferie van de periferie laten blijven? Of moeten we toch iets met deze pracht gaan doen? Als het antwoord positief is zullen we nadrukkelijk ook naar de groene gebieden moeten kijken. En dat zal meer moeten zijn dan ad hoc een ‘blauwe kamer’ in te richten of een riviertje als de Hunze het meanderende karakter terug te geven. Vooral, zo meent Bakker, zal het Noorden hier samen op moeten trekken: naast economische groei, diversiteit aan woonmilieus en een goede bereikbaarheid, dient het Noorden ‘voor de hoofdprijs te gaan’, door te geloven in haar eigen kracht, het beslechten van onderling ‘gekissebis’, te geloven in het eigen regionale planvormen én het investeren in de kwaliteit van het landelijk gebied.
Onzorgvuldig begrippenkader
Henk Voogd, hoogleraar planologie aan de RUG en niet bepaald enthousiast te krijgen over de Vijfde Nota, wijst ook op de grote gevolgen van de achteruitgang van de landbouw voor het Noorden. De nota geeft wel aan dat er onder meer op dat gebied toegesneden planologisch beleid gevoerd moet worden, en dat dit beleid onder de noemer van ‘provinciale landschappen’ kan worden samengebracht. ‘Maar’, zegt Voogd, ‘de nota geeft in het geheel niet aan op welke wijze dit zou kunnen of moeten gebeuren en wat de ondersteunende rol van het rijk daarbij kan zijn.’ Het is volgens Voogd welhaast ondoenlijk, dankzij het onzorgvuldig gebruik van het begrippenkader, in de nota bruikbare handvatten voor lokaal en regionaal beleid te vinden: ‘Wanneer is er bijvoorbeeld sprake van ‘rommeligheid’ en wanneer noemen we het ‘variatie’? Wanneer is er sprake van ‘versnippering’ en wanneer wordt dit ‘kleinschaligheid’? Op vele plaatsen wordt in de nota te pas en te onpas gesproken over ’transformatie’. Maar wat wordt hier nu onder verstaan? De ene keer is het aanpassing van de ruimte, de andere keer vernieuwing of functieverandering en ook wordt het gebruikt als synoniem voor verhoging van de ruimteproductie. Denk je het te snappen, dan lees je vervolgens dat transformeren juist iets geheel anders is dan functiecombinatie en intensivering van het ruimtegebruik. Maar hoe anders is mij niet duidelijk geworden.’ Het is dan ook de vraag of het Noorden zich moet laten leiden door de Vijfde Nota, of dat het door moet gaan op eigen uitgezette paden. Het laatste lijkt, gezien recente inspanningen én successen op dit vlak, voor de hand te liggen. Het Noorden heeft immers met het Kompas als voorbeeld voor de Vijfde Nota gediend. Ook de noordelijke provinciale omgevingsplannen zijn toonbeelden van vernieuwing. Bovendien wordt veel energie gestoken in de zogenoemde gebiedsgerichte aanpak, een vorm van beleid waarbij de locatiespecifieke situatie en de deelname van direct bij de situatie betrokken partijen als uitgangspunten worden genomen. De meest aansprekende projecten zijn wellicht de Regiovisie Groningen-Assen en de Corridorstudie A7. Maar er zijn ook vele andere interessante projecten gaande waarbij op een geïntegreerde wijze niet alleen de ruimtelijke ordening, maar ook het milieu, het water, de leefbaarheid, de lokale economie en sociaal-culturele aspecten worden aangepakt om de complexe vraagstukken in het landelijk gebied te beslechten. Hoewel de Vijfde Nota deze gebiedsgerichte initiatieven steunt door gelden ter beschikking te stellen, moeten de integrale voorstellen toch weer in het keurslijf van de ruimtelijke ordening worden geperst om op deze gelden aanspraak te kunnen maken.
Geen betutteling nodig
De Vijfde Nota is een nota op hoofdlijnen die regionale en lokale overheden geen concrete voorstellen oplegt. Er wordt echter enigszins eigenzinnig vastgehouden aan een wettelijk en regelend kader dat stamt uit de jaren zestig, en dat, min of meer tegen de verdrukking in, het beleidsterrein van de ruimtelijke ordening als toetsingskader benadrukt. De rijksoverheid draagt met de ene hand nieuwe verantwoordelijkheden over aan lokale en regionale overheden, maar trekt met de andere hand de teugels van de beleidsvrijheid weer aan. Met de vele verschillende gebiedsgerichte initiatieven laten de drie Noordelijke provincies zien dat zij programmatische betutteling zoals voorgesteld in de Vijfde Nota niet echt nodig hebben. Het lijkt erop dat de Noordelijke provincies een beter idee hebben wat te doen met hun omgevingsvraagstukken dan de regie die door het rijk wordt voorgesteld.
Gert de Roo is planoloog bij de basiseenheid Planologie van de Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen (RUG).
