Drie jaar na de verwoestende aardbevingen in Christchurch, Nieuw-Zeeland, is de stad het toneel van hijskranen, verwoeste gebouwen, lege percelen en verlaten wijken. Het dagelijks leven speelt zich voor het grootste deel af in wijken rondom het stadscentrum. In het centrum zijn vooral toeristen te vinden. Deze komen echter niet alleen om de verwoestingen te aanschouwen die de aardbevingen hebben aangericht; ze nemen ook deel aan de vele activiteiten die de bewoners van de stad organiseren. Mede dankzij groene tuinen, openluchtcafés, culturele ontmoetingsplaatsen en een winkelcentrum in zeecontainers, staat Christchurch in de top van ‘places to visit’ van Lonely Planet en The New York Times. Desondanks zijn veel mensen in Christchurch ontevreden over de wederopbouw van hun stad. Ik vertel graag het verhaal daarachter. Zo wil ik laten zien dat de verbanden met de aardbevingen in Groningen dichterbij zijn dan je zou denken.
Het rommelt in Christchurch
Nieuw-Zeeland is een land met veel tektonische activiteit, vulkaanuitbarstingen en kans op tsunami’s. Natuurrampen komen er dan ook niet zelden voor. Toch werd Christchurch op 4 september 2010 verrast door een aardbeving van 7.1 op de schaal van Richter. Tijdens de interviews die ik in Nieuw Zeeland heb afgenomen, vertelden mensen mij dat ze op het moment waarop de aardbeving in hun eigen stad plaatsvond dachten dat het een zware aardbeving moest zijn in de hoofdstad Wellington (300 kilometer noordelijker). Hieruit blijkt dat mensen niet op de ramp waren voorbereid. Helaas bleef het daar niet bij: op 22 februari 2011 werd Christchurch opgeschrikt door een tweede grote aardbeving met een kracht van 6.3. Hoewel deze lichter was, richtte ze veel meer schade aan en kwamen er 183 mensen bij om het leven. Verder waren er twee jaar lang honderden kleinere aardbevingen en naschokken in Christchurch.
Omdat de tweede aardbeving het leven in Christchurch totaal ontregelde, riep de nationale overheid de noodsituatie uit voor het gebied. Waar de eerste aardbeving de verantwoordelijkheid bleef van de lokale overheden, richtte de centrale overheid na de tweede aardbeving een instituut op dat de wederopbouw moest leiden. Deze Canterbury Earthquake Recovery Authority (CERA) zorgde voor een verandering in de verhoudingen en verdeling van verantwoordelijkheden tussen de betrokken overheden. Ook veroorzaakte ze onduidelijkheden voor de inwoners van de stad over de rollen van de betrokken instanties.
Ruimte voor sociale betrokkenheid
Natuurrampen ontstaan als natuurverschijnselen op een negatieve manier samenkomen met samenlevingen. Een aardbeving in een onbewoond gebied is daarom niet per se een ramp, maar de aardbevingen in Christchurch zijn wel in een ramp getransformeerd door de grote negatieve gevolgen voor de samenleving. De literatuur onderschrijft sterk het belang van sociale betrokkenheid en burgerparticipatie bij de wederopbouw na dergelijke rampen. Een van de belangrijkste redenen daarvoor is dat mensen een stem geven hen aan boord houdt. Zij moeten zich verbonden (blijven) voelen met hun stad en overheden moeten dan ook voldoende ruimte creëren voor burgerparticipatie.
In de eerste fase van de wederopbouw organiseerde de gemeente Christchurch een groot participatie-evenement – Share an Idea – waar mensen hun ideeën voor de toekomstige stad konden delen. Dit was een groot succes en het won bovendien een internationale prijs voor burgerparticipatie. De vele ideeën die zo naar voren kwamen, vormden de basis voor het conceptplan voor wederopbouw van de stad. De gemeente presenteerde dit plan aan CERA, die uiteindelijk het definitieve recovery plan uitbracht. In het planvormingsproces bleef het bij dit ene grote project. Sindsdien zijn er vanuit de overheid louter conventionele en passieve gelegenheden voor burgerparticipatie gerealiseerd, zoals informatieavonden voor inwoners en de mogelijkheid schriftelijk te reageren op plannen en visies voor de stad.
Aan de andere kant ontstonden er bottom-up steeds meer initiatieven om de wederopbouwperiode te vullen met culturele activiteiten. Een van deze grassroots organisaties is Gap Filler. Met tijdelijke culturele projecten wil het de lege gaten in de stad letterlijk en figuurlijk vullen. Voorbeelden zijn kleine golfbanen, een openluchtcafé en -theater, en een dansvloer op de lege percelen. Greening the Rubble is een soortgelijke organisatie, die met groene projecten de wederopbouw ‘opvrolijkt’. Uit de interviews die ik heb afgenomen, blijkt echter dat CERA dit soort initiatieven eerder ontmoedigt dan stimuleert. Ook hier bestaat een verschil tussen de lokale overheden, die het belang inzien van de bottom-up inventiviteit en samen willen werken met de grassroots organisaties, en de centrale overheid, die hier tot op heden weinig ruimte voor biedt.
Onmacht
Veel inwoners van de stad voelen zich zo niet gehoord in het wederopbouwproces. Bovendien vertelden veel respondenten mij dat ze hun ideeën niet gereflecteerd zien in de toekomstplannen voor hun stad en dat die plannen hun identiteit niet weerspiegelen. Dit leidt tot een gevoel van onmacht onder de bevolking, dat zich uit in frustratie. De wederopbouw gaat niet snel genoeg, geven bewoners aan, en ze staan niet achter dat wat er wel gebeurt.
Het CERA-plan voorziet bijvoorbeeld in de bouw van een groot sportstadium en een conferentiecentrum. Toen ik de inwoners vroeg naar de toekomstplannen van hun stad, noemden ze deze twee projecten vrijwel altijd. Zo gaven zij aan dat er grote discrepanties zijn tussen wat de mensen in de wijken rondom de stad nodig hebben in de eerste fases van de wederopbouw en de ambities van met name de centrale overheid. Vooral mensen in de getroffen wijken voelden zich machteloos en onbegrepen. Terwijl zij in de eerste periode na de aardbeving dringend behoefte hadden aan zaken als veilige huisvesting, stromend water en sanitaire voorzieningen, richtten de overheden zich vooral op megaprojecten die het aanzien van de stad moesten verbeteren.
Veel getroffen mensen kampen drie jaar na de aardbevingen nog altijd met problemen bij de afhandeling van verzekeringsclaims en verbetering van hun huizen. Ook zijn zij verward over de rollen van de overheid. Toch ontspringen er midden in deze situatie veel bottom-up gemeenschapsprojecten, zoals markten en gemeenschapstuinen. Verder zijn er de vele eerder beschreven grassroots initiatieven. Komt de inventiviteit van de inwoners en ondernemers voort uit het gevoel niet betrokken te zijn bij de wederopbouw? Neemt de veerkracht van de stad toe door de ruimte die de burgers zelf nemen? Of moet de transitie naar een leefbare en veerkrachtige stad na de aardbevingen toch meer van overheden komen?
In de wederopbouw van Christchurch na de aardbevingen, maar ook na andere rampen, zien we een paradox. Overheden willen veerkracht creëren, maar veerkracht opleggen werkt in de praktijk vaak niet of zelfs averechts. Zowel in Christchurch als bijvoorbeeld in L’Aquila, Italië (na de aardbevingen van 2009), zijn burgers ontevreden over hoe de overheid een transitie stimuleert naar een veerkrachtige samenleving. Tegelijk zien we in deze beide situaties veel bottom-up inventiviteit, misschien wel juist omdat de overheid ondernemers en burgers niet betrekt bij de transitie.
Soms ontmoedigt de minder actieve rol van overheden echter grassroots initiatieven. Zo voelen de initiatiefnemers in Christchurch zich niet serieus genomen en zijn ze van mening dat zij te weinig ruimte krijgen voor hun inspirerende projecten. Als de overheid keer op keer inspanningen van mensen eerder tegenwerkt dan aanmoedigt, gaat het momentum om collectief te werken aan een betere samenleving verloren. De overheid zou daarom ook een faciliterende en voorwaardenscheppende rol moeten innemen.
Aardbevingen in Groningen: niet langer een ‘ver-van-mijn-bed-show’
Hoewel Groningen niet te maken heeft met wederopbouw na een ramp, spelen er wel soortgelijke ontwikkelingen. Door de aardbevingen heeft de provincie te maken met ingewikkelde relaties tussen bewoners, overheden op verschillende niveaus en de NAM (die voor een groot deel in handen van de Nederlandse overheid is).
Een van de grootste spanningen in Groningen is net als in Christchurch het gevoel van onmacht onder de bevolking. Inwoners in beide gebieden voelen zich niet gehoord, wat zich uit in frustratie en het gevoel niet serieus genomen te worden. Mensen zijn bang voor de onzekere toekomst die gepaard gaat met de gaswinning in hun gebied en voelen zich onveilig. In Groningen zijn mede hierdoor ook verschillende lokale initiatieven ontplooid en zien we organisaties ontstaan als de Groninger Bodem Beweging, Schokkend Groningen en de stichting Groningen Noord.
De commissie-Meijer heeft een rapport uitgebracht en adviseert om de bedreigingen voor en kansen van het gebied te integreren en zodoende te werken aan een duurzame toekomst. Ondanks dit positieve advies zijn de bewoners in Groningen van mening dat ze geen stem hebben in de toekomst van hun gebied en vinden ze dat de plannen hun top-down opgelegd worden. Ze zien graag meer mogelijkheden tot participeren, om zo hun identiteit beter gereflecteerd te krijgen in de plannen. Bovendien worden ze constant geconfronteerd met het economisch belang van de gaswinning van Den Haag versus de weinige investeringen van de aardgasbaten die toekomen aan hun eigen gebied. Net zoals in Nieuw-Zeeland zien we dan ook verschillende rollen van overheden op verschillende niveaus. Terwijl het beleid voornamelijk bepaald wordt door de nationale overheid, moeten de lokale overheden aan de ene kant dit beleid uitvoeren, maar willen ze aan de andere kant de belangen van hun inwoners behartigen. Deze tweestrijd zorgt voor ingewikkelde verhoudingen tussen de verschillende overheden.
De schokken gebruiken als kans voor transities naar een veerkrachtige samenleving
Tot op heden ligt de nadruk in Groningen op schadeclaims afhandelen en de aardbevingen door gaswinning terugdringen. Maar om de transitie te kunnen maken naar een duurzaam gebied met een veerkrachtige samenleving, moeten we een stap verder gaan en kijken naar mogelijkheden en kansen voor het gebied zonder de gaswinning. Zoals we bij Christchurch hebben gezien, is het hiervoor van groot belang dat er goede communicatie en mogelijkheden voor participatie zijn tussen overheden, ondernemers en burgers. Om de ambities van het gebied – duurzaamheid, leefbaarheid en groene open ruimte – te kunnen realiseren, kan dan ook niet voorbij worden gegaan aan de inbreng van ’local knowledge’ van lokale actoren.
Vaak is een echte ramp nodig om een transitie te kunnen inzetten naar een nieuwe, betere en duurzame samenleving. Hoewel we in een land leven met goede en democratische instituties, is een goede omgang met de situatie in Groningen niet gewaarborgd. Nieuw-Zeeland staat immers ook hoog op alle lijsten op het gebied van democratie, open en inclusieve instituties en welvaart, en toch is een goede en duurzame wederopbouw daar niet vanzelfsprekend. We beschikken over de nodige kennis gebaseerd op andere situaties zoals Christchurch, laten we daarom een ramp voor zijn en meteen beginnen te werken aan een nieuwe, duurzame en veerkrachtige samenleving.
Melanie Bakema doet aan de faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de universiteit van Groningen promotieonderzoek naar bestuurlijke en institutionele processen in de wederopbouw na rampen. Haar onderzoek richt zich op de relaties tussen samenlevingen en hun natuurlijke omgeving en hoe deze rampen veroorzaken, maar ook de sleutel kunnen zijn tot transities naar duurzamere en meer veerkrachtige samenlevingen. Door case studies te verrichten in Nieuw Zeeland, Chili en Nederland werkt ze aan een beter inzicht in deze sociale kant van het omgaan met rampen.
