Als het aan het huidige kabinet ligt mag het platteland weer bouwen. De VROM-inspecteurs worden teruggeroepen in hun hok. Dat lijkt op het eerste gezicht een flinke opsteker voor dorpen die graag nog wat willen groeien. Maar zal er ook echt iets veranderen? Het hangt ervan af of provincies en gemeenten het met elkaar eens kunnen worden. Een ding is zeker: de kwaliteit van het uitbreidingsplan zal opnieuw ter discussie staan.
Het projectbureau Belvedere dat een paar jaar terug is ingesteld door drie ministeries, heeft het voortouw genomen. Geheel in de lijn van haar lijfspreuk ‘behoud door ontwikkeling’ verkent zij de strategie van het zogenoemde dorpsgroeien. Die strategie wordt omschreven als ‘een zoektocht naar kwalitatieve groei’. Het gaat hier, anders gezegd, om het vinden van een medicijn tegen witte schimmel.
In het Noorden duurt die zoektocht nu al meer dan tien jaar. De verschijning in 1993 van het manifest De teloorgang van het Drentse esdorp vormde de aftrap van een breed discours over de toekomstige kwaliteit van de gebouwde leefomgeving in het landelijk gebied. Hoogtepunt vormde de reeks Dorpslandschappen van het Keuning Instituut en Noorderbreedte, waarin deze problematiek vanuit verschillende invalshoeken werd uitgediept. Ongetwijfeld heeft dit kwaliteitscircus ook zijn uitstraling gehad op het landelijke debat, al was het maar vanwege de aansprekende kwalificatie ‘verschimmeling’.
Op papier is er dus al heel wat uitgedacht. Zo stond in de jaren negentig de toekomstige inrichting van ons land geheel in het teken van het kwaliteitsdenken. De gestrande Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening stond er bol van. Zijn we ‘de witte schimmel voorbij’ zoals eind 2003 werd afgekondigd op de voorkant van het themanummer Plattelandsmetropool van Noorderbreedte?
Bij een kritische blik op de alledaagse leefomgeving verliest het kwaliteitsdenken al snel zijn glans en geloofwaardigheid. Dat geldt zeker voor de kwaliteit van de dorpsuitbreidingen in de afgelopen tien jaar. De schimmel is door de nieuwe mode weliswaar van kleur verschoten, maar ook de nieuwste uitbreidingen zijn vaak niet anders dan onderhoudsvriendelijke steenpuistjes voor zo veel mogelijk vrijstaande woningen.
We moeten helaas vaststellen dat de zoektocht naar kwalitatieve groei is blijven steken in verleidende ontwerpen en retoriek. Het kwaliteitshandelen is nog lang niet op de werkvloer geland. De schaarse experimenten hebben de verkokerde uitvoeringspraktijk en de ingesleten tradities niet kunnen veranderen. De fixatie op het beeld heeft ons in de afgelopen jaren afgeleid van de essentie van dorpsgroeien, namelijk: hoe geef je als overheid sturing aan het kwaliteitsvraagstuk? Het gaat dus vooral om de hervorming van een praktijk en veel minder om de inhoud van de ontwerpopgave zelf.
De Drentse praktijk
In dit artikel staat de Drentse praktijk centraal. Deze provincie worstelt al jaren met de planmatige groei van dorpen. De discussie over de kwaliteit van nieuwe dorpsuitbreidingen ontstond al voor de oorlog, toen de hoofddorpen van de gemeenten uitgroeiden tot lokale verzorgingskernen. De groei voltrok zich volgens een eenvoudig principe: langs de doorgaande uitvalswegen. Zo ontstond de bekende spinpootstructuur die de oude kern rond de brink en de kerk uit elkaar trok.
Deze ‘Belgische groeiwijze’ van het Drentse esdorp, in de negentiende eeuw nog het kroonjuweel van de romantiek, werd door tal van deskundigen verfoeid. In het begin van de oorlog werden de eerste stedenbouwkundige plannen ontwikkeld om dit euvel te bestrijden. Maar de ‘tekentafelplannen’ gooiden nog meer olie op het vuur van de destijds fanatieke heemkundelobby. Men verweet de door Berlage geïnspireerde plannenmakers een on-Drentse ontwerphouding die vooral uitblonk door de ontkenning van het karakteristieke.
Na de oorlog constateerde de in 1941 opgerichte Provinciale Streekplandienst dat de in het verleden goedgekeurde bestemmingsplannen hopeloos waren verouderd. In vrijwel geen enkel dorp kon aan de grote woningbehoefte worden voldaan. Vanwege de woningnood was er geen ruimte voor tijdverslindende procedures. Met een uitzonderingsregel kon via de raad een versnelde herzieningsprocedure in gang worden gezet. Door het snel inhuren van ‘uitheemse’ stedenbouwkundigen wist de nog jonge Provinciale Streekplandienst haar greep op de uitvoering te versterken.
De naoorlogse uitbreiding
Inmiddels had de discussie over de inpassing van nieuwe dorpsuitbreidingen een nieuwe wending gekregen door de publicatie van Dorpen in Drenthe in de bekende Heemschutserie. Samensteller van deze later bijgewerkte klassieker was mr. A. Kleijn die zich als burgemeester van Zweeloo ook in de eerdere discussies had gemengd. Als pragmatisch ingestelde bestuurder slaagde hij erin een gedegen historische analyse te koppelen aan een heldere toekomstvisie. Met deze ‘behoud door ontwikkeling’-benadering was hij zijn tijd ver vooruit. In de komende decennia zou Dorpen in Drenthe een vast baken vormen in de zoektocht naar een ‘verantwoorde’ groei van de Drentse dorpen.
De toenmalige directeur van de Provinciale Streekplandienst Den Boer wist de toekomstvisie van Kleijn te vertalen in een heldere beleidsopgave voor nieuwe dorpsuitbreidingen van de hoofddorpen. De oude dorpskern moest met rust worden gelaten want deze bood door de afwezigheid van rooilijnen en het dominerende karakter van groen en open ruimten weinig houvast voor een stedenbouwkundige uitbreiding. Aan de rand van het oude dorp moest dus gezocht worden naar een goede plek voor een zorgvuldige inpassing van het nieuwe uitbreidingsplan. ‘Een goede samenhang van de nieuwe bebouwing met het oude dorpsgedeelte zal kunnen worden verkregen door een forse groenbeplanting in en rondom de nieuwe uitleg aan te brengen’: dit simpele uitgangspunt vormde tot in de jaren zeventig de belangrijkste richtlijn voor de uitwerking van uitbreidingsplannen voor de hoofddorpen.
Het resultaat hiervan was wisselend en afhankelijk van de lokale situatie, maar volgens de huidige maatstaven zijn de uitbreidingen van toen over het algemeen duurzaam en van hoge kwaliteit wat betreft de openbare ruimte en de landschappelijke inpassing. Oude groenstructuren werden zo veel mogelijk opgenomen in het stedenbouwkundige plan en met de nieuwe aanplant verwerkt tot een typisch Drents casco met brinkachtige ruimten, zichtlijnen en vloeiende overgangen van openbaar naar privé. Daarbij werd gezocht naar een eigentijdse interpretatie van identiteit, waardoor in veel hoofddorpen een zekere gelaagdheid is ontstaan van wijken uit jaren uit de jaren vijftig, zestig en zeventig.
Verliespost
Minder gunstig scoren de oude dorpsuitbreidingen qua gebruikswaarde en functionaliteit. Volgens de huidige normen zouden we het ruimtegebruik als ronduit verspillend typeren en staat de opbrengst in geen verhouding tot de gemaakte kosten. Het aantal woningen per hectare is laag en ligt onder de huidige Vinex-norm. Veel van die naoorlogse dorpsuitbreidingen zouden nu in de bijzondere categorie ‘groen wonen’ vallen.
Het zou de moeite waard zijn een onderzoek te doen naar de naoorlogse uitbreidingen van de Drentse dorpen. Dat zou wel eens interessant materiaal kunnen opleveren voor de nieuwe opgave van dorpsgroeien. De uitkomsten kunnen de gestandaardiseerde praktijk van dorpse stedenbouw opnieuw prikkelen en het instrumentarium voor het nieuwe ontwerpen verrijken. We hoeven het wiel tenslotte niet altijd weer opnieuw uit te vinden.
Niettemin moeten we ons bewust zijn van de bijzondere omstandigheden waaronder de naoorlogse dorpsuitbreidingen tot stand zijn gekomen. In de eerste plaats bestond er tot in de jaren zestig nog geen centraal aangestuurde meningsvorming en regelgeving voor dorpsuitbreidingen. Dat bood ruimte voor regionale verbijzondering. De toen nog gezaghebbende Provinciale Streekplandienst wist dat vacuüm te benutten.
Daarnaast was de uitvoeringspraktijk minder verkokerd en gespecialiseerd dan nu. Generalisten als een directeur gemeentewerken of een gedreven directeur van een streekplandienst konden invloed uitoefenen op kwaliteit van plannen. Het opdrachtgeverschap was toen meer gebonden aan persoonlijke voorkeuren en informele netwerken.
Niet onbelangrijk was ook dat woningbouw in die tijd nog werd gezien als een sociale en politieke (ideologische) opgave. Het economische aspect was nog van ondergeschikt belang. Jarenlang vormde het gemeentelijke grondbedrijf van met name de kleine plattelandsgemeenten een forse verliespost. Toch is het opvallend dat ook in de krappe ‘Bogaarsperiode’ in Drenthe een aantal fraaie dorpsuitbreidingen werd gerealiseerd.
De opkomst van de planologie
In de tweede helft van de jaren zestig werd ook Drenthe geconfronteerd met het verschijnsel verstedelijking. Voor de hoofddorpen werden steeds grotere uitbreidingsplannen uitgewerkt. De particuliere woningbouw voor de uitwijkende stedeling groeide, terwijl het aandeel van de huurwoningen afnam. In navolging van de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening werd nu ook in Drenthe het concept van de ‘kernenhiërarchie’ aangescherpt: volgens de provinciale visie Drenthe Anno kon er in de toekomst alleen nog in bijzondere omstandigheden in de kleine kernen worden gebouwd. Hoewel de kleine kernen nog nauwelijks van de verstedelijking hadden geprofiteerd, was de intentie duidelijk: ten koste van alles moest een ongecontroleerde verstedelijking worden tegengegaan.
Het leek allemaal zo mooi. Een wetenschappelijk gefundeerde planologie die de maatschappelijke ontwikkelingen dicteert! Vanuit die gedachte kon je ook de ruimtelijke kwaliteit controleren door ontwikkelingen gewoon te verbieden. De vaak nog ongeschonden kleine dorpen gingen zo een beschermde toekomst tegemoet, eenvoudiger kon het niet. Maar al snel werd duidelijk dat deze strategie ook een keerzijde had. De verbodsplanologie werkte verlammend op het kwaliteitsdenken. Want als je kwaliteit kunt conserveren, waarom zouden we ons dan druk maken om de ontwikkeling van nieuwe kwaliteiten?
Het rapport Drentse Dorpen van de Provinciaal Planologische Dienst vormde een laatste poging om de kwaliteitsdiscussie nieuw leven in te blazen. Het vervolg, waarin een visie op nieuwe dorpsuitbreidingen zou worden ontwikkeld, is nooit verschenen.
Jonge gezinnen
Het aanvankelijke optimisme over een sturende en controlerende ruimtelijke ordening werd al tijdens de inspraak op Drenthe Anno getemperd. Het inspraakcircus bleek een doos van Pandora. Het provinciaal bestuur had de vitaliteit en vooral de assertiviteit van de ‘kwijnende’ kleine dorpen onderschat. De discussie over de ruimtelijke toekomst van Drenthe werd ineens gedomineerd door de zogenoemde kleine-kernenproblematiek. De Brede Overleggroep Kleine Dorpen in Drenthe (BOKD) dankt er zijn bestaan aan.
In de jaren zeventig was de situatie in de kleine dorpen bepaald niet florissant en scheen de toekomst ongewis. De overgang van de agrarische werkgemeenschap naar de meer pluriforme woongemeenschap, de gezinsverdunning en de schaalvergroting legden een zware druk op de leefbaarheid en het lokale voorzieningenniveau. In brede kring werd woningbouw als een oplossing gezien. Maar de tijd besliste anders. In de laagconjunctuur van de jaren tachtig bedachten gemeenten zich wel drie keer om voor hun kleine dorpen uitbreidingsplannen te ontwikkelen die vervolgens tien jaar of langer braak zouden liggen.
Eind jaren tachtig trok de economie echter weer aan en tegelijkertijd groeide de belangstelling voor het landelijke wonen. Tegen de verwachting in bleken met name de kleine dorpen zich te ontwikkelen tot een populair vestigingsmilieu voor jonge gezinnen. Met de auto en de diepvries werd het voorzieningenvraagstuk opgelost. In snel tempo werden nu ook voor de kleine dorpen uitbreidingsplannen ontwikkeld.
Echte projectontwikkelaars
Inmiddels is de praktijk van dorpsuitbreidingen door een aantal nieuwe ontwikkelingen ingrijpend veranderd. In het kader van de deregulering en de versterking van de gemeentelijke autonomie heeft de provincie nog slechts een bijrol in de procedure. Om dit te compenseren hanteert de provincie kwistig het rode potlood. In het nieuwe Provinciaal Omgevingsplan (POP) wordt de verbodsplanologie aangescherpt door middel van een contourenbeleid: cultuurhistorisch waardevolle nederzettingen, waaronder veel kleine dorpen, worden beperkt in hun groeimogelijkheden of krijgen een groeiverbod. De discussie over ruimtelijke kwaliteit van dorpsuitbreidingen onttrekt zich aan de werkvloer en beperkt zich tot nota’s en symposia. De relatie van de provincie met de gemeenten verliest aan inhoudelijk gezag en juridiseert.
In de economische hausse van de jaren negentig hebben de gemeenten zich ontwikkeld tot echte projectontwikkelaars. Na jaren van verlies is het grondbedrijf ineens een aantrekkelijke inkomstenbron geworden, waarmee rotondes of fietspaden gefinancierd kunnen worden. Een beperkt aantal stedenbouwkundige bureaus heeft in de plattelandsgemeenten een belangrijke greep gekregen op de uitvoeringspraktijk. Het kwaliteitsprogramma dat vanuit het gemeentehuis wordt aangeleverd past op de achterkant van een bierviltje. De opgave wordt vooral gezien als een financiële en civiel-technische operatie. De aansturende generalist is van het toneel verdwenen en vervangen door de manager en de specialist. Een goed opdrachtgeverschap is nu een kwestie van veel organiseren en communiceren.
Vreemde lichaamsdelen
In relatief korte tijd heeft de nieuwe praktijk van deregulering z’n uitwerking gehad op de verschijningsvorm van Drentse dorpslandschappen. Dat geldt ook voor de silhouetten van veel kleine dorpen die tot de jaren negentig nog slechts in beperkte mate waren getekend door nieuwbouw. De nieuwe generatie dorpsuitbreidingen zijn letterlijk steenpuisten geworden. Het zijn verkavelingsplannen voor zo veel mogelijk vrijstaande woningen, de kavels zijn klein in verhouding tot de bouwmassa. De identiteit van de plek speelt geen rol in het ontwerp of in het beste geval als routine in de toelichting. De digitaal ontworpen uitbreidingen leggen als vreemde lichaamsdelen een groot beslag op de visuele ruimte. Door het ontbreken van een overgangszone dissoneren de achterkanten in het landschap. De nieuwe wijkjes zijn in zichzelf gekeerd en communiceren niet met het oude dorp en het landschap. De versnipperde openbare ruimte is door onderhoudsvriendelijke bodembedekkers rommelig en ontoegankelijk.
De huidige praktijk lijkt dus mijlenver verwijderd van de ambities met betrekking tot dorpsgroeien. De dorpsstedenbouw is afgezakt naar een bedenkelijk niveau en dat is zorgwekkend als we bedenken dat de woonfunctie van het landelijk gebied enorm in betekenis is toegenomen. Het is ook jammer voor het vakgebied dat hier een interessante uitdaging laat liggen. De grote variatie in nederzettingen en dorpslandschappen en de altijd weer andere genius loci, bieden als vanzelf een rijk programma voor karakteristieke woonmilieus.
Uitgekleed
De terugval van de dorpsstedenbouw is uiteraard niet typisch Drents. Het is wel opmerkelijk dat een provincie met een zekere faam op het gebied van dorpswonen haar voorsprong zo snel is kwijtgeraakt. De deregulering en een strikte scheiding van verantwoordelijkheden maakte een abrupt einde aan het samenspel van gemeente en provincie. De nieuwe relatie is afstandelijk en formeel en gaat in hoofdzaak over de exploitatieopzet en de plancapaciteit. Op het uitvoeringsniveau staat de stedenbouwkundige kwaliteit nauwelijks meer ter discussie. Die is verplaatst naar het vrijblijvende discours van congressen en afscheidsrecepties.
Aan die praktijk hebben enkele geslaagde experimenten in het kader van landschappelijk bouwen weinig kunnen veranderen. Na de ingrijpende herindeling zaten de nieuwe gemeenten niet echt te wachten op nieuw beleid. Daar komt nog bij dat de afdeling woningbouw via het winstgevende grondbedrijf binnen het gemeentehuis een zeker gezag heeft opgebouwd. In een tijd van bezuinigingen zal daar niet gauw aan worden getornd.
Een heikel punt blijft ook de gemeentelijke autonomie. Met de gebruikelijke retoriek werd deze eind jaren tachtig door de politiek heilig verklaard. Vooral van de deregulering had men hoge verwachtingen. Maar zoals dat wel vaker gaat, waren meer regels het resultaat. Door het knellende korset van de rode contour zijn puistjes het gangbare alternatief geworden voor de dorpsuitbreiding. En terwijl de handelingsruimte van de provincie sterk werd ingekrompen, groeide de stapel nota’s over ruimtelijke kwaliteit.
De gewone burger begrijpt er zo langzamerhand niets meer van. In de afgelopen tien jaar zijn de prijzen voor bouwkavels vele malen over de kop gegaan, terwijl de uitbreidingsplannen steeds verder werden uitgekleed. Zorgvuldig wordt ieder bouwontwerp op welstandsaspecten getoetst, maar een toets op de kwaliteit van het uitbreidingsplan ontbreekt. Het is de wereld op z’n kop.
Vruchtbare dialoog
Hoewel de belangstelling voor dorpswonen de laatste jaren sterk is gegroeid, zien steeds minder dorpen het reguliere nieuwbouwwijkje zitten. Bij een enquête van de BOKD in 2001 koos een ruime meerderheid voor landschappelijk bouwen. Dit biedt wellicht perspectief voor een meer interactieve aanpak die de huidige impasse uit de sfeer van bestuurlijke competentie kan trekken. In principe zou ook de ‘ontwikkelingsplanologie’ de kloof tussen droom en daad kunnen overbruggen. Het gaat hier om een initiërende vorm van ruimtelijk beleid die nieuwe wegen zoekt om sneller tot resultaten te komen. De Nota Ruimte spreekt zich niet expliciet uit over de kwaliteit van dorpsuitbreidingen. Al dit soort ambities, die in voorgaande rijksnota’s nog uitvoerig werden benoemd, worden nu onder het vloerkleed van de aloude basiskwaliteit geveegd en gezien als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van provincie en gemeenten. Klassieke begrippen als gebruikswaarde, belevingswaarde en toekomstwaarde worden dus weer sturend voor de kwaliteit van dorpsuitbreidingen, maar de vraag is of de provincies voldoende wettelijk en inhoudelijk gezag in huis hebben om deze samenwerking vorm te geven. Wachten op Den Haag, waar men nu vooral lijkt gepreoccupeerd door de problematiek in de Randstad, is niet verstandig. De regio kan ook zelf het initiatief nemen.
In Drenthe kunnen landschappelijk bouwen en dorpsgroeien een stevige basis krijgen door een regionale aanpak te combineren met interactieve planvorming. Essentieel is dat er een vruchtbare dialoog totstandkomt tussen bewoners, bestuurders en deskundigen, die resulteert in een ontwikkelingsvisie waarin de kwaliteit van het dorpslandschap en de sociale vitaliteit op elkaar worden betrokken. Bij zo’n aanpak kan Drenthe zijn faam op het terrein van dorpswonen in ere herstellen en landt het kwaliteitsbeleid als vanzelf op de gemeentelijke werkvloer. <
Hans Elerie is directeur van de Brede Overleggroep Kleine Dorpen in Drenthe, en publicist.
Zie ook het artikel over het nieuwe Provinciaal Omgevingsplan van Drenthe, op pagina 19 e.v.
