Met de inwerkingtreding van de nieuwe Woningwet op 1 januari 2003 is de manier gewijzigd waarop gemeenten hun welstandstoezicht moeten organiseren. Vanaf 1 juli dit jaar mag het welstandsadvies van de welstandscommissie alleen nog worden gebaseerd op vooraf door de gemeenteraad vastgestelde beoordelingscriteria. De belangrijkste beoordelingscriteria zijn zogeheten gebiedsgerichte criteria: binnen een gemeente kunnen verschillende gebieden worden onderscheiden, waarvoor een op maat gesneden set criteria wordt opgesteld. Deze criteria worden ontleend aan de ruimtelijke kenmerken van een gebied en de daar aanwezige architectonische kwaliteit. Het nieuwe welstandsbeleid is hierdoor objectiever en transparanter. Voldoet een bouwwerk aan de criteria, dan zal voortaan een positief welstandsadvies volgen.
Hoewel een welstandsnota’s een gemeentelijke nota is, hebben acht gemeenten in Noord-Groningen (Bedum, Winsum, Appingedam, Delfzijl, Lopppersum, Ten Boer, De Marne en Eemsmond) gekozen voor een regionale aanpak van de welstand. Deze aanpak vloeit voort uit het in 2002 gepresenteerde Landschappelijk Raamwerk (zie Noorderbreedte 2003-2). Dit document bevat voorstellen om gemeenteoverschrijdende landschappelijke structuren en elementen als aanknopingspunten te gebruiken voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Een voorbeeld is het bouwen van nieuwe woningen in bestaande linten in plaats van in nieuwe uitbreidingswijken. De regionale welstandsnota borduurt voort op het Landschappelijk Raamwerk door gemeenteoverschrijdende bebouwingskarakteristieken te benoemen, zoals dorpstypen, erven van boerderijen en specifiek Groningse bouwwerken, en deze te verwerken in het welstandsbeleid. Uiteindelijk stellen de afzonderlijke gemeenteraden ieder voor hun eigen gemeente een welstandsnota vast, waarbij de gemeenten alleen die delen uit de regionale nota overnemen die voor hen relevant zijn.
Beeldverstorende situaties
De regionale aanpak kan onder meer leiden tot uniforme spelregels voor de bescherming van de verschillende dorpstypen. De verscheidenheid aan dorpstypen in Groningen is groot: er zijn wegdorpen, kruisdorpen en dijkdorpen. Deze dorpen zijn goed bewaard gebleven en dragen door hun beeldbepalendheid sterk bij aan de hoge kwaliteit van het landschap. De welstandsregels kunnen helpen bij het handhaven van deze hoge kwaliteit.
Een ander voordeel van een regionaal welstandsbeleid is dat verschillende gemeenten hetzelfde beleid hanteren ten aanzien van nieuwe bouwwerken in dorpen, althans wat betreft de opmaak (materiaal, kleur, detaillering). Ook voor nieuwbouw bij boerderijen kunnen uniforme criteria worden opgesteld. In een landschap heerst altijd een zekere dynamiek, zoals af te lezen is aan nieuwe schuren, stallen en silo’s op erven. De maat en vorm hiervan wijkt dikwijls af van oude bedrijfsbebouwing en vaak zijn de erven ook te klein. Binnen twee randvoorwaarden – wat in redelijkheid financieel en functioneel van een boer mag worden gevraagd – kan welstandsbeleid een belangrijke rol spelen in het tegengaan van beeldverstorende situaties op en rond erven. Het kan een boer niet kwalijk worden genomen wanneer hij uit efficiencyoverwegingen een nieuwe ligboxstal aan de voorzijde plaatst, terwijl situering aan de achterzijde landschappelijk gezien beter zou zijn. Voor een boer telt immers elke euro. Wel kunnen welstandscriteria in de regionale nota boeren (en burgers) in zulke en andere situaties informeren en sturen, bijvoorbeeld ten aanzien van de kleurstelling van een stal of schuur (geen wit of grijs). De regionale nota heeft wat dit betreft gezorgd voor een eensluidend standpunt van de verschillende gemeenten.
Rechtsgelijkheid
Er bestaat in Groningen verder een sterke wens om ontsierende dorpsranden en ontsierende bebouwing op erven weg te werken, bijvoorbeeld door het toevoegen van beplanting. Welstand gaat echter alleen over bouwvergunningplichtige bouwwerken, en daar valt beplanting niet onder. Toch wordt hier aandacht aan besteed in de nota, in de hoop dat mensen zich meer bewust worden van de uitwerking van nieuwe bebouwing op de beeldkwaliteit van de omgeving.
In de regionale nota staan ook regels voor het aanpassen van typisch Groningse bouwwerken. Het nieuwe welstandsbeleid biedt de mogelijkheid regels voor de verbouw van
specifieke bouwwerken op te nemen, zoals Oldambtster boerderijen. Wanneer na bedrijfsbeëindiging zo’n boerderij wordt omgebouwd tot woonhuis bestaat de kans dat waardevolle karakteristieken van de boerderij worden aangetast. De gekozen aanpak zorgt voor een eenduidige set criteria die in acht moet worden genomen bij verbouw. Wel moet gezegd dat uiteindelijk niet via welstandsregels maar alleen door een monumentenstatus sloop of verval van authentieke bouwwerken echt kan worden verhinderd (als er tenminste onderhoudsbudgetten beschikbaar zijn en er handhaving plaatsvindt).
Naar z’n aard is welstandsbeleid zeer conserverend. De tijd kan echter niet worden stilgezet. Er zullen zich altijd ontwikkelingen blijven aandienen die esthetisch niet passen binnen het bestaande. Noord-Groningen is daarvan zelf een goed voorbeeld: als in de jaren dertig van de vorige eeuw alle dynamiek was uitgesloten, zou er geen plaats zijn geweest voor de Amsterdamse School-architectuur in dit gebied. Niettemin is het van belang dat gemeenten consistent zijn in hun beleid. Mede daarin schuilt een belangrijke meerwaarde van een regionale aanpak: rechtsgelijkheid voor de burger. Voor een boer is het onbegrijpelijk wanneer een buurman in een aangrenzende gemeente wel witte staldeuren mag hebben en hij niet.
Grenzen welstandsbeleid
Welstandsbeleid is niet ruimtevormend maar ruimtevolgend. Niets anders dan de bestaande waarneembare karakteristieken zijn de leidraad voor het beleid en de welstandscriteria geven dan ook niet de meest wenselijke toestand van de esthetische kwaliteit weer. Bovendien bieden welstandscriteria geen totale bescherming aan gebouwen. Wanneer de wens bestaat om andere, nieuwe esthetische kwaliteiten te realiseren of gebouwen in hun oorspronkelijke toestand te handhaven, moeten andere instrumenten worden ingezet, zoals beeldkwaliteitsplannen, beplantingsplannen, monumentenbeleid en architectuurbeleid. Verder wordt een deel van esthetische kwaliteit bepaald door ruimtelijke structuur. Daarover doet alleen het bestemmingsplan uitspraken.
Ruimtelijk kwaliteitsbeleid krijgt pas vorm door de inzet van verschillende instrumenten, zo is nog eens goed duidelijk geworden tijdens de ontwikkeling van de regionale nota voor Noord-Groningen. Het maken van regionaal welstandsbeleid is zo bezien een leerschool geweest voor ruimtelijk kwaliteitsbeleid. Dit blijkt ook uit een reactie van provinciaal projectleider Hans van Hilten. ‘Nu het belang van afstemming tussen welstand en bestemmingsplan helderder is, kan hieraan bij de naderende actualiseringen van bestemmingsplannen veel aandacht worden besteed’, zo meent Van Hilten. Wel had hij bij aanvang van het regionale welstandsproject gehoopt ‘nog meer met welstandsbeleid te kunnen bereiken dan nu het geval is’. Ook hem is het conserverende karakter van het welstandsbeleid opgevallen, misschien wel een beetje tegengevallen. Pluspunten van het grensoverschrijdende welstandsproject vindt Van Hilten vooral de gemeenschappelijke benadering van landschappelijke eenheden en de rechtszekerheid.
De deelnemende gemeenten zijn eveneens positief over de uitkomsten van hun samenwerking. Hoe de regionale nota standhoudt bij de inpassing in de gemeentelijke nota moet nog blijken. De voortekenen wijzen er echter op dat de regionale nota wordt overgenomen, al valt er op detailniveau nog wel wat discussie te verwachten.
Ondanks enkele kanttekeningen lijkt de gekozen aanpak in Noord-Groningen vooral nuttig en werkbaar. Het kan bijdragen aan het behoud van de zo gewaardeerde ruimtelijke samenhang in het gebied. <
Thijs van der Steeg is onderzoeker bij Bureau Middelkoop te Haarlem. Hij werkt in opdracht van diverse gemeenten aan het opstellen van welstandsnota’s.