Een proces van land- of herinrichting gaat veel verder dan de vroegere ruilverkaveling. Daar lag het accent op het herschikken van versnipperde kavels en het verbeteren van de infrastructuur om een effici‰nter bedrijfsvoering mogelijk te maken. Bij herinrichting van het landelijk gebied spelen behalve de agrarische belangen ook die van natuurbescherming en -ontwikkeling, recreatie, waterbeheer en dorpsvernieuwing. Met het schaarser worden van de open ruimte neemt de noodzaak toe om verschillende belangen op elkaar af te stemmen en waar mogelijk te combineren. Gaat een gebied eenmaal op de schop, dan graag in ‚‚n keer, waarbij gelijktijdig aan alle aspecten van leefbaarheid wordt gewerkt.
Op het eerste gezicht zou niemand bezwaar kunnen hebben tegen deze aanpak. Toch stagneert de landinrichting op verschillende plaatsen; niet uit onwil, maar vanwege een erfenis uit ons recente verleden. Verspreid over de provincie liggen sloten, dobben en veenkoloniale wijken die zijn gebruikt als vuilstort. De storten dateren van v¢¢r 1975 en bevatten – in verschillende combinaties en verhoudingen – zand, puin, stads- en bedrijfsafval. Groningen is in dit opzicht allerminst uniek. In heel Nederland zijn – vaak op kleine schaal en op heel veel plaatsen – oude watergangen gedempt met afval. De aanpak leek verstandig: overbodige waterlopen werden gedicht, kleine kavels konden grotere percelen vormen, er waren minder oevers te onderhouden en opgeruimd stond netjes.
Dure erfenis
Pas na 1970 werden de gevolgen van het (meest ongecontroleerd) storten geleidelijk duidelijk en ontstond een beeld van de risico’s. Eye-openers waren de Volgermeerpolder in Waterland, waarin jarenlang het bouw-, stads- en bedrijfsafval uit de regio Amsterdam verdween, en Lekkerkerk in de Krimpenerwaard, waar het afval uit de regio Rotterdam terechtkwam. Overal in het land was decennia lang hetzelfde gebeurd, zij het niet op die schaal en meestal niet met grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen.
Vanwege de enorme kosten die gemoeid zijn met het volledig schoonmaken van alle vervuilde bodems, heeft het Rijk dat als uitgangspunt losgelaten. In plaats daarvan delegeert zij de aanpak van de vervuiling aan de provincies die daarvoor ‘maatwerk’ moeten leveren in technisch, juridisch en organisatorisch opzicht. Afgraven en schoonmaken waar de functie van de bodem het vereist, isoleren en beheersen van de vervuiling waar het verantwoord is. Een voorzet voor deze nieuwe aanpak gaf de provincie Groningen al in 1993 met een verkennend onderzoek naar de ligging en geschiedenis van stortplaatsen. Nader onderzoek gaf inzicht in de daadwerkelijke risico’s en kwaliteit van de stortplaatsen en dempingen.
Schuldig en onschuldig eigenaar
Bij een (oude) bodemverontreiniging is de huidige grondbezitter in juridische zin ‘onschuldig eigenaar’ van vervuilde grond. Hem zal daarom geen saneringsplicht worden opgelegd. In een landinrichtingsproject kan die situatie echter veranderen. Alle boeren brengen hun grond in, die vervolgens wordt uitgeruild. Iedereen wordt dan opnieuw eigenaar van de grond. Verwerft een boer een stuk grond met daarin een vervuilde demping, dan is hij daarvan plotseling ‘schuldig eigenaar’ geworden. Het bevoegd gezag kan hem vervolgens een saneringsplicht opleggen. Dit maakt agrari‰rs terughoudend om mee te werken in het landinrichtingsproces. De precieze inhoud van veel storten is onbekend en de kosten van sanering kunnen het voortbestaan van het bedrijf op het spel zetten.
Om uit deze patstelling te komen, moeten gelijktijdig verschillende problemen worden opgelost. Dit kan in een gecombineerde aanpak van landinrichting en bodemverontreiniging; een aanpak die vraagt om een breed draagvlak van alle betrokken personen, instanties en overheden. Daarbij is, behalve aan informatie en technische kennis, ook behoefte aan organisatorische en bestuurlijke creativiteit, en aan een juridisch kader dat agrari‰rs vrijwaart van onbillijke aansprakelijkheid, want de samenleving als geheel maakte immers vuile handen.
Hefshuizen en Ommelanderwijk
Binnen de Groningse landinrichtingsgebieden liggen er ongeveer driehonderd verdachte locaties. In de helft van de gevallen gaat het om (sloot)dempingen. De provincie Groningen gaf het adviesbureau DHV opdracht tot een oplossingsgerichte, procesmatige en op aanvullend onderzoek gebaseerde aanpak: het project Landinrichting en Bodemverontreiniging Provincie Groningen. Voor de projectleiding werd Kuijpers Consult aangetrokken vanwege de recente ervaring met een vergelijkbaar project in de Krimpenerwaard. Het Groningse project moest binnen de landinrichtingsgebieden de omvang van de problematiek in beeld brengen en een aanzet geven tot mogelijke oplossingsrichtingen.
Op grond van verschillende criteria zijn de landinrichtingsgebieden Hefshuizen en Ommelanderwijk gekozen als proefgebieden. In het gebied Hefshuizen liggen twaalf locaties die voor stagnatie zorgen. Ze hebben alle een agrarische bestemming. E‚n ervan, een met huisvuil gedempte dobbe, krijgt natuurontwikkeling als nieuwe bestemming.
In het gebied Ommelanderwijk liggen 137 bekende verontreinigde locaties. De geschiedenis van dit gebied gaat terug tot de veenderij die deels al begon in de zeventiende eeuw. Om grootschalige ontginning te stimuleren legden de gemeente Groningen en de provincie rond 1800 het Stadskanaal aan. Dit vormde, met de later gegraven zijkanalen, de hoofdinfrastructuur voor het afvoeren van gewonnen turf. Bij de veenderij ontstond een kleinschalige infrastructuur van wijken waarover de turf per schip werd afgevoerd, en zwetsloten voor de ontwatering van het ontginningsgebied. Nadat het veen was afgegraven bleef een arme zandbodem achter, met het stelsel van watergangen.
Rond 1900 luidde de toepassing van kunstmest voor de geschiedenis van de Veenkoloni‰n een nieuwe fase in. Een groot deel van de arme grond werd in cultuur gebracht. De relatief smalle en ondiepe zwetsloten ploegde men dicht en wijken die geen afwateringsfunctie meer hadden, werden gedempt. Om de landbouw stabiele laad- en losplaatsen te bieden, is later aan de uiteinden van veel wijken een ondergrond gestort van zand en puin. Deze bood echter ook gelegenheid voor een vrije stort. Vanwege de goede ontsluiting over de weg is daarvan door de rondom gelegen industrie regelmatig gebruik gemaakt. In de jaren vijftig en zestig zijn rond de achthonderd wijken gedempt met zand en puin, bouw- en sloopafval, en stads- en bedrijfsafval. Door dempingen samengevoegde kavels maakten de schaalvergroting mogelijk, terwijl veel gedempte wijken werden verhard en de functie van toegangsweg kregen. De meeste stortlocaties liggen dan ook onder een oprit of wegdek. Ruim zestig locaties, afgedekt met een laag grond van ongeveer een halve meter, hebben nu een akkerbouw- of veeteeltfunctie.
Functiegericht saneren
In aansluiting op een recente beleidsvernieuwing bij de ministeries van LNV en VROM heeft het functiegericht saneren vorm gekregen. Projectleider Carla Kuijpers: ‘Functiegericht saneren voor het landelijk gebied hebben we in de Krimpenerwaard uitgevonden. Daarbij is de beoogde functie van de vervuilde locatie bepalend voor de aanpak. Het is echt maatwerk. In het ene geval moet je kiezen voor verwijderen van de verontreiniging, in het andere kun je volstaan met het deugdelijk afschermen van de stort en het treffen van goede nazorgmaatregelen.’ Bij functiegericht saneren blijft altijd een – beheerste – bodemverontreiniging achter. W t er achterblijft moet bekend en ook voor iedereen kenbaar zijn.
Ron Blokzijl, voormalig projectmanager bij DHV, schetst de praktijk van de functiegerichte aanpak: ‘De wijken in de Veenkoloni‰n zijn over hun volle lengte onderzocht. Gekeken is naar de dikte van de laag grond op de stort, de kwaliteit van de grond op, onder en naast de stort, en de kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater. Bij een agrarische functie moet de bovenlaag nagenoeg schoon zijn. Verder geldt dat er geen ongecontroleerde uitspoeling van schadelijke stoffen naar het grond- en oppervlaktewater mag optreden. Die situatie komt gelukkig slechts op zeer kleine schaal voor: op enkele plaatsen zijn chemische verontreinigingen gevonden die om een maatoplossing vragen.’
In de meeste gevallen bleken er g‚‚n milieurisico’s te bestaan en soms zit het probleem in de kwaliteit van de afdeklaag. Daar wordt nu schone grond aangebracht, of er komt een weg op te liggen die aansluit bij de nieuwe kaveltoedeling. In een aantal andere gevallen zit het probleem in de kwaliteit van het oppervlaktewater. Er worden periodiek watermonsters genomen om te bezien of de verontreiniging zich ontwikkelt en welke gevolgen dat heeft.
Functioneel saneren kan voor agrarisch gebruik beperkingen opleveren. Blokzijl: ‘Door een afdeklaag van vijftig centimeter kun je niet diepploegen en door een demping mag je geen drainagebuizen aanleggen. Ook kun je verontreinigd oppervlaktewater niet gebruiken voor het drenken van vee. De gebruiker kent deze beperkingen en de provincie zal erop toezien dat ze ook worden nageleefd.’
Maatwerk
Het volledig verwijderen van alle bekende storten in de proefgebieden zou vele miljoenen kosten. Voor de provincie als geheel zou het al gauw gaan om tientallen miljoenen. Blokzijl: ‘Met zulke bedragen zou je iedere ontwikkeling in de proefgebieden en daarbuiten blokkeren. Betaalbaarheid was dus nauw verbonden met de werkbare oplossing die we zochten.’ Voor beide gebieden is de oprichting van een stichting voorgesteld. Deze zou de juridische aansprakelijkheid moeten overnemen, toezien op de aanpak van de dempingen, en de daarvoor benodigde fondsen beheren.
In de zomer van 2000 gaven Provinciale Staten van Groningen hun goedkeuring aan de voorgestelde aanpak en is de Stichting Landinrichting en Bodemverontreiniging Groningen opgericht. Deze verzorgt in Hefshuizen en de Ommelanderwijk het onderzoek en waar nodig de saneringsmaatregelen, doet de monitoring en verantwoordt haar werkzaamheden jaarlijks aan de provincie.
Waarin zit nu de winst van deze twee proefprojecten? Rita Jansen, gedeputeerde voor natuur en landschap en eerstverantwoordelijke voor landinrichtingszaken: ‘Dat de landinrichting in de gebieden Hefshuizen en Ommelanderwijk weer voort kan, is natuurlijk een groot succes. De samenhangende constellatie van een stichting en twee fondsen, en het aspect van de juridische vrijwaring voor grondeigenaren is echte beleidsvernieuwing. Zo maak je een gebiedsgerichte aanpak van de landinrichting mogelijk op een sterk maatschappelijk en bestuurlijk draagvlak.’
Een masterplan voor alle lopende landinrichtingsprojecten in de provincie staat in de steigers. Voor de gebieden waar de landinrichting al eerder was afgerond, wordt vanwege de rechtsgelijkheid nog gezocht naar een oplossing voor de juridische vrijwaring. Toch is er nog geen reden om tevreden achterover te leunen. Jansen: ‘Na dit succes ontstaan nieuwe vragen en problemen. Met de ervaring die we hebben opgedaan, komen we daar vast wel uit. Wat ik naast alle gevonden praktische oplossingen minstens zo belangrijk vind, is het immateri‰le resultaat van het project. Al doende is er een hecht netwerk ontstaan. De communicatielijnen zijn korter geworden en iedereen weet inmiddels van de verschillende belangen, werkwijzen en beleidsterreinen. We bekijken nu in welke andere landinrichtingsprojecten deze aanpak toepasbaar is. Het ruilproces en de bodemsanering zorgen nog voor stagnatie in andere blokken van de Oude Veenkoloni‰n, in Pekela, Sauwerd en in Lutjegast-Doezum. Daar richten we ons nu in de eerste plaats op.’
De risico’s van bodemverontreiniging voor mens en ecosystemen en die van verspreiding van de verontreiniging moeten worden weggenomen. Waar nodig wordt een locatie gesaneerd door de verontreinigingen te verwijderen of te isoleren. Er is geen standaardaanpak, het blijft maatwerk.
De auteur is tekstschrijver.
