Landschap in de steigers

Tot zo’n vijftien tot twintig jaar geleden werd de omgeving er door een ruilverkaveling niet mooier op, maar vooral kaler, strakker en saaier. Ruilverkavelingen konden dan ook op weinig sympathie rekenen van de landschaps- en natuurgenieters, wandelaars en velen die niets begrepen van de boerenstand en zijn land.

TEKST
Monique van den Dungen

Onder druk van landschaps- en natuurbeschermers komt er rond 1980 een kentering in de plannen en de uitvoering van ruilverkavelingen. Het landinrichtingstijdperk treedt in, met de verankering in de landinrichtingwet van 1985. Er komt aandacht voor natuur, landschap, recreatie, cultuurhistorie en archeologie. De lange procedure blijft echter. Afspraken en plannen worden ingehaald door de tijd en andere inzichten. Uitvoering op basis van de oude afspraken en plannen roepen zeer terechte weerstanden op, want een gebied landbouwkundig inrichten waar over enkele jaren natuur zal verschijnen is niet verstandig en weggegooid geld. Het imago van de landinrichting mag hierdoor dan nog niet bijzonder zijn gegroeid in de jaren negentig, de ontdekking van het instrument door andere groeperingen dan de agrarische sector doet de waardering stijgen.

Instrumentenkoffer

Landinrichting is een instrumentenkoffer of gereedschapskist om het landelijk gebied in zijn geheel geschikt te maken voor economisch gezonde landbouw, recreatie, ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden en een veilige waterhuishouding die ten dienste staat van de diverse functies. Met landinrichting is de omgeving praktischer in te richten, prettiger om te vertoeven en natuurlijker, maar met behoud van oorspronkelijke elementen en het typische karakter. Inrichtingswensen zijn niet in alle gebieden gelijk. Daarom bestaan er binnen de landinrichting verschillende instrumenten, zoals herinrichting, ruilverkaveling, kavelruil en variaties daarop.

Spelers in het veld

Landinrichting is niet langer een zaak van de agrarische sector die graag grote kavels wenst, goed ontwaterd, dichtbij huis en alles aan de verharde weg. Er gebeurt inmiddels veel meer op het gebied van landschap, natuur, recreatie en waterhuishouding. Landinrichting was aanvankelijk niet bedoeld voor allerlei kleine inrichtingen en aanpassingen, maar werkt in veel gebieden als een katalysator. Gemeenten gebruiken landinrichting als aanleiding om rioleringen in het landelijk gebied aan te passen, onveilige verkeerssituaties op te lossen, of de schimmelige dorpsranden te verfraaien. Dorpsbewoners en buitenlui komen met de meest sympathieke ideeën om oude zandpaden te herstellen, ooievaarsnesten te bouwen en bankjes langs wandelroutes te plaatsen. Het draagvlak wordt aanzienlijk vergroot door ook daar rekening mee te houden.
Door landinrichting worden veel belangen gediend en er zijn dus veel spelers in het veld. De hoofdrolspelers in dit spel zijn de landinrichtingscommissie, de Dienst Landelijk Gebied en de provincie. Voor de planning en de uitvoering van de project werken ze nauw samen in een stevige driehoeksrelatie.

Landinrichtingscommissie

De landinrichtingscommissie (LC) is de spil in het hele landinrichtingsproces en een belangrijke partner voor de provincie. Zij is verantwoordelijk – onder de hoede van de provincie – voor het voorbereiden en uitvoeren van landinrichtingsprojecten. De LC is de aanjager, trekker en aanspreekpunt voor de streek en is daarom samengesteld uit vertegenwoordigers van de landbouw, natuur en landschap, waterschap, recreatie en gemeente. Een enthousiaste LC laat een gebied letterlijk spreken, gaat creatief om met verschillende belangen en heeft oog en oor voor wat een gebied te bieden heeft, welke wensen er leven en wat echt nodig is.
Het is geen gemakkelijke en dankbare taak: de afweging tussen verschillende belangen is lastig en de kroon op het werk laat lang op zich wachten. LC-leden moeten zich kunnen vinden in het poldermodel en in staat zijn met kritiek uit de streek te kunnen omgaan. De streek en de overheid verwachten dat een LC voortvarend te werk gaat en besluitvaardigheid toont. Lange voorbereidingsperiodes zijn immers niet langer acceptabel. De druk (tijd, kwaliteit en de juiste mix van verschillende belangen) op een LC is groot, en waardering wordt niet altijd uitgesproken.

Dienst Landelijk Gebied

De Dienst Landelijk Gebied (DLG) is de procesbegeleider van de landinrichting en voert opdrachten uit, maar heeft geen expliciete bemoeienis met het landinrichtingsbeleid. Het beleid wordt namelijk door het rijk en de provincie bepaald.
Naast procesbegeleider en uitvoerder is de DLG deskundig op het gebied van grondverwerving, inrichting en beheer. Ze is geen cultuurmaatschappij die volgens de offerte een opdracht netjes op tijd aflevert, maar maakt duidelijke afspraken met de provincie over de tijdsplanning, voortgang, begroting en rapportages. De DLG werkt als meedenkend opdrachtnemer dan ook nauw samen met de provincie.

Provincie

In 1995 heeft het ministerie van LNV belangrijke landinrichtingstaken overgedragen aan de provincies. Het rijk bepaalt nu de hoofdlijnen van beleid en stelt het geld beschikbaar. De provincies zijn naast beleidsbepaler ook regisseur van de landinrichting. De werkwijze is aangepast om landinrichting flexibeler, eenvoudiger en sneller te laten verlopen, breder in te zetten en meer steun en inspraak te verkrijgen van belanghebbenden en belangstellenden uit de streek. De provincies hebben hierin een sturende of regisserende taak.
Provincies hebben een voorkeur voor eenvoudige en snelle vormen van landinrichting. Om zo weinig mogelijk langdurige financiële verplichtingen aan te gaan, staan soberheid en doelmatigheid voorop. Door de provincies wordt daarom waarde gehecht aan de inzet van eenvoudiger instrumenten waar dat mogelijk is. Voor de verbetering van de verkaveling op kleine schaal zetten provincies zich dus in voor vrijwillige kavelruil. Dit is een snelle methode om op relatief goedkope wijze tot een betere verkaveling van eigendommen te komen.
Er treedt langzaam ook een verschuiving op van grootschalige herinrichtingen naar kleinschalige inrichtingsmaatregelen waarbij door grondruil en eenvoudige inrichtingsmaatregelen tot verbetering van een bestaande situatie of realisering van nieuwe elementen kan worden gekomen. In Drenthe en Groningen zijn hier zelfs nieuwe instrumenten voor ontworpen: Landinrichting op Drentse maat en Skippy. Elders in dit nummer wordt er uitvoeriger op ingegaan.

Sneller

Een doorlooptijd van meer dan twintig jaar voor de grotere projecten is niet meer acceptabel in een tijd waarin de landbouw voortdurend verandert en ook natuur, landschap en recreatie met voortschrijdende inzichten te maken hebben. Dat het ook sneller kan, is bewezen. Een goed voorbeeld vormt de Drentse ruilverkaveling Stuifzand, die na een jaar van intensieve voorbereiding in stemming kon worden gebracht. Ondanks de forse natuurclaims werd het plan met een ruime meerderheid aangenomen. Om de snelheid erin te houden moet het budget eerder en in kortere tijd kunnen worden uitgegeven. Er is dus meer geld nodig.

Eenvoudiger

Ook de procedures worden tegenwoordig sterk vereenvoudigd toegepast en dit levert een aanzienlijke tijdwinst op. De kwaliteit van de plannen heeft er niet of nauwelijks onder geleden. De nieuwe procedure moet nog wel worden vastgelegd in de nieuwe Wet Inrichting Landelijk Gebied, die de landinrichtingswet van 1985 gaat vervangen.

Flexibel

Inmiddels wordt in de jongere landinrichtingsprojecten steeds rekening gehouden met nieuw beleid en nieuwe inzichten. Er wordt gestart met een raamplan en gaandeweg volgen uitwerkingen voor specifieke thema’s of gebiedsdelen. De uitvoering wordt opgeknipt in vierjarige onderdelen, modules genoemd, waarvoor het rijk een financiële verplichting aangaat. Zo kan de planvorming en de uitvoering steeds tijdig naar nieuwe inzichten en financiën worden bijgesteld. Bovendien kan hiermee maatwerk worden geleverd. Een ander voordeel is dat wat klaar is (plan, verwerving) van start kan (uitvoering).
De modulaire aanpak mag de flexibiliteit niet belemmeren, maar helaas verloopt de ‘modulaire aanpak’ nog niet helemaal goed door een jaarlijks terugkerende discussie met het ministerie van LNV over de benodigde financiën.

Inspraak en draagvlak

De communicatie met de belanghebbenden en belangstellenden uit de streek is sterk verbeterd. Dit is goed voor de betrokkenheid bij een project. Bewoners en grondgebruikers moeten zich kunnen herkennen in de plannen en kunnen daarom een bijdrage leveren aan de planvorming.
Draagvlak wordt ook gecreëerd door voor alle partijen winst te behalen met een landinrichting. Het plan wordt daarom ook niet gemaakt door de provincie of door DLG, maar door de (meestal uit de streek afkomstige) landinrichtingscommissie. De streek heeft dan ook meer dan alleen invloed op het plan en het proces. Het democratisch gehalte van de landinrichting is hiermee belangrijk verbeterd.
Belangrijk is ook het politieke draagvlak bij het provinciaal bestuur. Zij is namelijk verantwoordelijk zijn voor de programmering van de landinrichtingsprojecten en de toedeling van middelen.

Verbreding

Landinrichting wordt steeds multifunctioneler en gaat een steeds grotere rol spelen bij de uitvoering van het gebiedsgericht beleid. Steeds vaker worden stads- en dorpsvernieuwing, zorg- en leefbaarheidprojecten geïntegreerd met landinrichting uitgevoerd. In de herinrichting van de Veenkoloniën zijn hiermee reeds positieve ervaringen opgedaan.
Onlangs is door de provincie Groningen, de gemeenten Slochteren en Groningen, het Waterschap Hunze en Aa’s en de Dienst Landelijk Gebied een aanvraag voor landinrichting ingediend voor de ontwikkeling van het toekomstig woongebied Meerstad, aan de oostzijde van Groningen. Dit is een primeur. Door de inzet van landinrichting ontstaat niet alleen het casco voor een nieuwe woonwijk, maar krijgen natuur, landschap, recreatie en waterberging de ruimte in de hele planopzet. Bovendien krijgen de landbouwers aan de nieuwe stadsrand goede ontwikkelingsmogelijkheden terug. Ook in de herinrichting Drachten speelt de invulling van de stadsrand een grote rol. Samen met de gemeente komt een deel van de grondverwerving ten nutte van de stadsuitbreiding.

Vernieuwing

Sneller, eenvoudiger, flexibeler, meer inspraak, vernieuwing en verbreding van het landinrichtingsinstrument: daar horen adequate randvoorwaarden bij. De belangrijksten zijn het juridische en financiële kader. Het ministerie van LNV is hiervoor verantwoordelijk en bereidt de nieuwe Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG) voor, die al jaren in de maak is ter vervanging van de huidige landinrichtingswet uit 1985. Deze wet is verouderd en aan herziening toe.
De nieuwe wet is nodig; het is namelijk het enige kader waarbinnen het voor de overheid mogelijk is om met voorzichtige dwang, maar omgeven door tal van randvoorwaarden en ingebouwde zorgvuldigheidstoetsen, sturing te geven aan integrale ontwikkeling en functiewijziging in het landelijk gebied.
Verder is voor de vernieuwing van de landinrichting en de realisering van nationale doelstellingen meer geld nodig, zoals bijvoorbeeld de realisering van de Ecologische Hoofdstructuur en de inrichting van waterbergingsgebieden. Landrichting is daarvoor een zeer belangrijk instrument. Ook dat is een opgave voor het ministerie van LNV.

Toekomst landinrichting

Er heeft zich de afgelopen jaren een kleine revolutie in de landinrichting voorgedaan. Sneller, eenvoudiger, flexibeler en meer inspraak. Zou het landelijk gebied van Noorderbreedte er beter van worden? Over twintig jaar zullen we de landinrichting van nu beoordelen, reeds op weg naar realisering van weer nieuwe ideeën. Zou de zweeftrein er liggen, keurig ingepast in het landschap en gecompenseerd met veel groen dankzij die snelle, eenvoudige en flexibele aanpassingsinrichting? Het landschap (of de mens?) verandert voortdurend, zoals ook de afgelopen eeuwen en decennia. Steeds weer zal er behoefte zijn om ruimte anders te verdelen en in te richten naar nieuwe wensen en geschikt(er) maken voor allerlei functies en doelen. Bouwen, verbouwen, renoveren, herstellen, in het ene gebied nadert de voltooiing, in het andere gebied kan men weer aan de slag. Het landschap in de steigers.

De auteurs zijn beleidsmedewerkers landinrichting en landelijke gebieden in resp. de provincies Groningen, Friesland en Drenthe.

Sluit je aan bij Noorderbreedte!
Laat u informeren en inspireren over alles wat mooi, bijzonder en in ontwikkeling is in het Noorden!
vanaf €37,50