De aantasting van de leefomgeving wordt door de drie noordelijke provincies als een zeer indringend maatschappelijk probleem ervaren. Veel waarden van natuur en landschap kennen een grote teloorgang. Op sommige momenten storen we ons zelfs meer aan de omgeving waarin we verkeren dan dat we ervan genieten. De provinciebestuurders spreken zelfs over een dreigende normoverschrijving. Deze uitspraak werd zes jaar geleden al in interprovinciale plannen gehoord maar wordt nu krachtiger onderschreven dan ooit. Ondanks alle goede voornemens om de omgevingskwaliteit te laten toenemen, blijkt de realiteit grillig en weerbarstig.
Heel veel moois
Een belangrijke vraag die in dit kader op voorhand gesteld moet worden, is wat er nu eigenlijk met omgevingskwaliteit wordt bedoeld. Vooral heel veel moois, oké, maar hoe wordt het ingevuld? In algemene bewoordingen wordt het door de provincies uitgelegd als voldoende bescherming voor mens, dier en plant en het behoud van waarden en potenties van gebieden. Meer concreet wordt het door bijvoorbeeld voor natuurgebieden te stellen dat er geen concessies aan de natuurkwaliteit mogen worden gedaan. Dit klinkt overtuigend – of geruststellend – maar wat moet je ermee als je uit vertwijfeling met je handen je oren vergroot in de hoop het geluid van een grutto op te vangen?
Los zand
IJzeren korfjes over nesten van de weidevogels ter bescherming voor koeienhoeven, beheersvergoedingen voor boeren om later het gras in de weilanden te maaien, de aanstelling van vogelbeschermingswachten en zelfs de aankoop van gronden; het heeft niet kunnen voorkomen dat het ’togruttogrut’ steeds minder boven de groene velden klinkt. Daar in het grasland staande, kun je bijna tot geen andere conclusie komen dan dat de (leef)omgeving onder druk staat en de kwaliteit ervan afneemt. Deze indruk wordt verder versterkt door de aantasting van een andere kwetsbaar onderdeel van de leefomgeving, namelijk het cultuurlandschap. Noord-Nederland wordt vaak geroemd om zijn grote diversiteit aan landschappen waarin eeuwenoude sporen veelvuldig voorkomen. Toch moet je over een sterk ontwikkeld gezichtsvermogen beschikken om ze te ontdekken. Eén voorbeeld van oude sporen die in alle historische landschappen voorkomen, zijn de onverharde wegen. Vanwege het grote bosareaal zijn ze er in Drenthe nog volop, maar in Friesland en Groningen zijn het zeldzame verschijningen geworden. Als los zand lijken de sporen uit het verleden door onze vingers te glippen. Ondanks alle goede bedoelingen. Hoe komt dat toch? Verklaringen zijn er in zowel absolute als relatieve zin.
Het einde in zicht
Absoluut gezien komen voor dezelfde hoeveelheid ruimte steeds meer functies met elkaar in het gedrang: wonen, werken, verkeer, recreatie, landbouw, natuur, landschap; ze vragen allemaal om meer ruimte. Voor de eerste vijf functies is deze vraag het gevolg van een positieve prognose voor de toekomst. Elk van deze functies zal, haast onvermijdelijk, op een grotere schaal gaan plaatsvinden. Het gaat goed met de economie en dat vindt zijn weerslag in de ruimte om ons heen. Voor natuur en landschap is het echter precies omgekeerd. De roep naar meer komt juist voort uit een toenemende verdwijning. Het einde lijkt in zicht; ruimtegebruik is eindig. Wanneer een ruimtelijke ingreep eenmaal is verricht, zit een samenleving er voor generaties aan vast. Soms zijn dergelijke ‘duurzame’ ingrepen zelfs onomkeerbaar. Een voorbeeld van een ingreep van lange duur is de nieuwbouw die tegen cultuurhistorisch waardevolle plattelandsdorpen wordt aangeplakt. Dicht op elkaar op kleine kavels en zonder oog voor enige landschappelijke inpassing, is het een gruwel voor velen. Toch heeft de nieuwbouw vermoedelijk een levensduur van zeker tweehonderd jaar. Kijk maar naar de negentiende-eeuwse stadswijken die grondig worden gerenoveerd. En de natuur? Op de huidige weg blijft de soortenrijkdom afnemen en is het afscheid vaak voorgoed. Als de samenleving steeds meer ruimte blijft opeisen, kan er toch weinig moois voor plant en dier overblijven. Dat gebieden volledig aan de natuur worden teruggeven, gebeurt sporadisch en op kleine schaal. De verhouding met de uitholling van het totaal is ver te zoeken.
Een gruttodroom en een boerenwens
Relatief gezien staat de leefomgeving onder druk omdat we er steeds hogere eisen aan stellen. Als een reactie op de verdergaande verstedelijking wordt het platteland geïdealiseerd. Ingebed in een versteende omgeving wordt vandaag de dag het leven als druk en hectisch ervaren. Als tegenwicht voor dit bestaan is een nostalgische en romantische onderstroom ontstaan waarin op een idyllische wijze tegen het platteland wordt aangekeken. Kenmerkend voor de ‘rurale idylle’ is dat schoonheid belangrijker is dan functionaliteit. Zo is er de maatschappelijke druk die boeren momenteel ervaren om koeien te weiden in plaats van te stallen. Tot in politiek Den Haag is er onrust over de dreiging dat de weilanden in de zomer leeg zullen blijven. En waarom? Omdat weilanden met koeien mooier zijn om naar te kijken. Het functionele argument van de boer dat hij op stal de voeding van de dieren beter kan reguleren om zo de melkopbrengst te verhogen, is aan het schoonheidsideaal ondergeschikt. Hetzelfde geldt wellicht ook voor de wensen van de grutto. Want net als de boer zien zij het weiland ook het liefst als een koeienvrije zone. De vogels hoeven het weiland dan niet langer te delen met die loeiende zwaargewichten die maar neerploffen waar het hen belieft en al doende menig nest de vernieling in helpen. Het zal wel een gruttodroom en een boerenwens blijven. Want met de verdergaande verstedelijking neemt de idealisering van het platteland toe. Los van tastbare ontwikkelingen in de realiteit leidt dit alleen al tot een verdere afname van de kwaliteit van de leefomgeving. Door nostalgie en romantiek op de huidige situatie te projecteren, ontstaat onvermijdelijk een kloof met de werkelijkheid die vervolgens wordt opgevat als een gebrek aan omgevingskwaliteit.
Zoveel hoofden, zoveel zinnen
Het indringende probleem van de aantasting van de leefomgeving komt voort uit zowel een aanscherping van de kwaliteitseisen als een afname van de landschapselementen die tezamen de kwaliteit bepalen. Het maakt de discussie over de – gewenste – kwaliteit van de plattelandsomgeving er niet gemakkelijk op. Want waar ligt de grens tussen droom en werkelijkheid? Bovendien wordt de discussie nog verder versterkt doordat het platteland een nieuwe fase is ingegaan. Van een agrarisch productielandschap is het namelijk een gedifferentieerd consumptielandschap geworden. Omdat het platteland een tegenwicht is geworden van verstedelijkt Nederland, is het wel en wee van het landelijk gebied niet langer voorbehouden aan de bewoners en de bewerkers ervan. Dit wordt misschien nog wel het beste geïllustreerd door het feit dat het plattelandstoerisme grote vormen aanneemt en uitgroeit tot een volwassen sector waarin veel geld te verdienen valt. Het platteland wordt in weekenden en vakanties door ‘buitenlui’ geconsumeerd. Dit geldt zeker voor het Noorden, dat zich profileert als onthaastingsparadijs van verstedelijkt Nederland. Het platteland is tegenwoordig van iedereen. Daardoor kent het een grote verscheidenheid aan belanghebbenden met elk een eigen visie op de gewenste omgevingskwaliteit van het landelijk gebied. Bovendien is het lang niet altijd zo dat de diverse belangenorganisaties spreken voor álle belanghebbenden. Toegenomen individualisering en mondigheid leiden ertoe dat sommige individuele boeren bijvoorbeeld meer aan natuurbeheer doen dan de NLTO voorstaat. Het is voor de provincies dan ook moeilijk om door de bomen het bos te zien en te bepalen met welke stappen een verbetering van de omgevingskwaliteit gerealiseerd kan worden. Zoveel hoofden, zoveel zinnen.
Zoeken naar de juiste koers
Moet iedereen dan maar zijn mond houden? Absoluut niet! De veelheid van opvattingen toont juist de betrokkenheid van mensen met de ruimtelijke inrichting van ons land. Het is een uiting van een pluriforme samenleving en een toonbeeld van democratie. Pas wanneer belangengroepen het gelijk aan hun zijde wanen, loopt het spaak. De hakken gaan in de grond en de vuist gaat op tafel. In een dergelijke situatie, waarin een discussie verwordt tot een uitwisseling van standpunten, wordt zelden winst geboekt. Voorbeelden van rechtlijnige opstellingen zijn er te over: natuurorganisaties die stellen dat natuurbeheer een vak apart is dat niet aan boeren kan worden overgelaten, toeristische ondernemers die te gretig toehappen op bijzondere en dus aantrekkelijke natuurgebieden, boeren die elke toeristische ontwikkeling dwarsbomen, projectontwikkelaars die vanuit winstmaximalisatie voor veel lelijkheid zorgen en tot slot een overheid die bij planontwikkeling te weinig rekening houdt met de belangen van derden.
Provincies nemen het voortouw
Het moet anders, de knop moet om. In de huidige tijd waarin zoveel functies – en opvattingen – met elkaar in het gedrang komen, dringt de tijd. Want ruimtelijke ingrepen blijven voor generaties bestaan en ook zonder consensus worden ze gerealiseerd. Bovendien is de omgeving een zeer complex en dynamisch geheel waarin lang niet alles gebeurt zoals het maatschappelijk het meest gewenst is. De realiteit is grillig en weerbarstig. Om versnippering van het landelijk gebied te voorkomen, zoekt de overheid dan ook naar nieuwe wegen om te komen tot een samenhangende ruimtelijke ontwikkeling. Daarbij is juist voor de provincies een belangrijke rol weggelegd, vanwege hun schaal. Binnen hun grenzen komen landschapstypen en natuurgebieden groot genoeg voor om de samenhang ervan te kunnen waarborgen. In tegenstelling tot het provinciale niveau zit men er op het gemeentelijk vlak doorgaans maar al te zeer met de neus bovenop en kan de Rijksoverheid te weinig rekening houden met wat er speciaal in de provincies aan de hand is. Dit betekent niet dat de provincies hun eigen koers moeten varen, maar het betekent wel dat ze het voortouw moeten nemen in de formulering van nieuwe oplossingsrichtingen om de omgevingskwaliteiten voor de toekomst veilig te stellen. Ze doen dat sinds kort via geïntegreerd gebiedsgericht beleid.
Verstoppertje spelen
Het maatschappelijke beeld over de overheid is enigszins paradoxaal. Enerzijds is het vertrouwen in de overheid afgenomen terwijl er anderzijds nog altijd veel van de overheid wordt verwacht. Misschien komt het wel doordat de overheid, over het algemeen, ambitieuze plannen ontwikkelt zonder dat daarbij veel uitzicht bestaat op de wijze hoe deze in de praktijk op een adequate wijze worden uitgevoerd. Met het geïntegreerde gebiedsgerichte beleid zal dit anders gaan. Dit beleid stelt het uitvoeringsniveau juist centraal. Typerend voor het nieuwe beleid is een uitspraak in een interprovinciaal plan over het milieubeleid: ‘Provincies van de toekomst nemen initiatief. Ze werken samen, bevorderen integratie en werken gericht aan het oplossen van problemen. Ze zijn niet proceduregericht, bestrijden verkokering en nemen hun verantwoordelijkheid. Ze durven te tonen wat ze doen, hakken knopen door, zeggen wat nodig is en durven zichtbaar te maken wat het effect is van hun inspanningen. Helder verantwoording afleggen – ook wanneer er mislukkingen te melden zijn – wekt meer vertrouwen dan afscherming en verstoppertje spelen.’ Met het nieuwe beleid stellen de provincies zich meer op als onderdeel van de samenleving dan voorheen. Het ‘oude beleid’ was voor de burger ondoorzichtig. De overheid was een dominante stuurder en probleemoplosser. Bij de bepaling van het beleid werd de beeldvorming over de doelen, de doelgroep en zijn omgeving grotendeels gebaseerd op de interpretaties van de overheid zelf. Burgers werden meestal pas gehoord in inspraakrondes, maar dan was de richting van het beleid al grotendeels vastgesteld. De uitvoering van het beleid gebeurde bovendien van bovenaf en op een sterk normerende manier. Wat wel en niet mag, werd vastgelegd in regels die vervolgens door de overheid werden gecontroleerd. Wanneer bleek dat de regels niet werkten, resulteerde dat meestal in een uitbreiding en een aanscherping van de wetgeving. Dit leidde echter tot meer ontduiking van de regels. Het resultaat was dat het beleid zijn doel voorbij schoot.
Door samenwerking tot maatwerk
De zojuist beschreven eenzijdige houding van de overheid kwam voort uit een groot geloof in een ‘maakbare’ samenleving. Stammend uit de jaren zestig en zeventig kwam het in de jaren tachtig op de helling toen werd geprobeerd om de milieuvervuiling te keren. Dit bleek een complex probleem dat nauwelijks met eenzijdige sturing oplosbaar bleek. De problemen waren namelijk niet oplosbaar door alleen de directe bron of veroorzaker aan te pakken en er waren veel achterliggende oorzaken voor de vervuiling. Bovendien verschilden de oplossingen per bedrijfstak en soms zelfs per bedrijf. Maatwerk bleek zeer gewenst. Daarom werd halverwege de jaren negentig geëxperimenteerd met een andere benadering van de milieuproblematiek. In plaats van het nastreven van visies die op een hoog abstractieniveau waren ontwikkeld, verschoof de aandacht naar het proces van uitvoering. Dit gebeurde voorzichtig door meerdere gebieden uit te kiezen waarin de provincie samen met de mensen uit het gebied gericht ging werken aan oplossingen. De overheid stapte af van haar ‘cockpitpositie’ en door het vroegtijdig contact met alle directbetrokkenen ontstonden creatieve en breedgedragen oplossingen. In plaats van een provincie op afstand was de provincie nu een partner in overleg geworden die op een gelijkwaardige basis praatte met de organisaties uit het veld. Het gebiedsgerichte beleid was een feit.
Het wordt even wennen
De complexiteit die de milieuproblematiek kenmerkt, doet zich vandaag de dag op meer beleidsterreinen voor. Dat voor dezelfde hoeveelheid ruimte steeds meer functies met elkaar in gedrang komen en dat er een grote verscheidenheid aan belanghebbenden bestaat, zijn hier belangrijke oorzaken voor. Daarom pakken de provincies het gebiedsgerichte beleid breder op en passen deze nieuwe manier van werken toe waar het nodig is. Een complicerende factor is hierbij wel dat de wereld van de overheid voor de buitenstaander zo ingewikkeld is. Er zijn vele afdelingen, subsidiestromen, regels en wat al niet meer. Om deze onduidelijkheid weg te nemen willen de provinciale bestuurders zo veel mogelijk met één gezicht naar buiten treden. Ze doen dit door intern de verkokering tegen te gaan door het beleid van de verschillende afdelingen op elkaar af te stemmen. Naar buiten toe worden contactpersonen aangesteld die een aanspreekpunt vormen voor de mensen uit de gebieden zodat deze niet van het kastje naar de muur hoeven. Dit is de integrale dimensie van het nieuwe beleid. Met het geïntegreerde gebiedsgerichte beleid is de provincie niet langer alleen verantwoordelijk voor de formulering, uitvoering en handhaving van beleid. Zij gaat zich meer bezighouden met het kanaliseren van belangen en krachten en met het regisseren van discussie en besluitvorming. De doelen die worden nagestreefd blijven hetzelfde, het is alleen de wijze waarop ze bereikt gaan worden die verandert. De mensen uit de gebieden zelf kunnen meer en meer een stempel drukken op de kwaliteit van hun leefomgeving. Het zal best even wennen zijn. Dit geldt niet alleen voor de ambtenaren die vanachter hun bureau als publiek ondernemer gaan werken. Het geldt ook voor de mensen in de betrokken gebieden, die zien dat de provincie als partner aan hun tafel schuift. Voor alle partijen betekent het nieuwe beleid een duidelijke mentaliteitsverandering. Als de knop omgaat, kan er veel moois ontstaan.
